Le site blueFACTORY fait l’objet d’un débat public dans le cadre des votations du 13 juin 2021, cherchant quelque peu son rôle face aux réflexions plus larges qui marquent ce début d’année (objectifs climatiques, diminution des mouvements pendulaires, évolution du PIB par habitant, risque d’inflation). Cet article du blog est l’occasion de revenir sur plusieurs points intéressants du débat.

L’objet du vote vise formellement la conversion en actions de 5 millions de francs de la société BFF SA ainsi qu’une recapitalisation supplémentaire de 20 millions de francs. Ces sommes sont relativement modestes si on les met en relation avec le total global de près de 171 millions de francs déjà engagés à ce jour pour le financement de l’ensemble des opérations sur le site blueFACTORY. Par ailleurs, le financement du Smart Living Lab (SLL) est déjà acquis (projet original d’un espace de travail public collaboratif destiné à rassembler des acteurs académiques autour de l’enjeu du Smart Living dans le domaine de l’habitat). Quant aux constructions annexes prévues, elles pourraient encore faire l’objet d’adaptations dans une certaine mesure.

Ainsi, aux alentours du SLL, et malgré les biens culturels protégés, ou à l’avantage de ceux-ci, demeure une marge de manœuvre qu’il faut impérativement exploiter au mieux dans la conduite du développement du site sur plus de 50’000 m2 de surfaces, du fait des ressources publiques limitées et de l’absence d’investisseur privé. À ce titre, une question pertinente a surgi lors des débats récents, celle des modèles de soutien à l’innovation et des limites dans lesquelles les financer par des fonds publics.

Car le véritable enjeu de la votation est bien là : quelles sommes d’argent public engager dans une démarche comme celle du site blueFACTORY ? Pour répondre à cette question, il est indispensable d’évaluer en premier lieu le modèle d’innovation choisi et sa pertinence pour l’ensemble du canton du point de vue de l’intérêt public. Le Conseil d’Etat s’appuie sur une étude immobilière, en laissant entendre que la revente de tout ou partie des immeubles permettrait, en cas de nécessité, de couvrir les sommes engagées. Il convient cependant de relever d’emblée que cette réponse est partielle et insuffisante, car elle fait totale abstraction du coût d’opportunité.

Le coût d’opportunité ? Un principe aujourd’hui acquis ; il représente ce à quoi on renonce, de manière irréversible durant un intervalle de temps, en utilisant des ressources pour mettre en œuvre un projet plutôt qu’un autre. La formalisation de ce principe remonte au 19^e siècle déjà (David I. Green, Pain-Cost and Opportunity-Cost, The Quarterly Journal of Economics, Volume 8, Issue 2, Oxford University Press, Oxford 1894 ; Edgard Andréani, Le coût d’opportunité, Revue économique, volume 18, n°5, Presses de Sciences Po, Paris 1967). En renonçant à évaluer différents scénarios pour le site blueFACTORY et les formes de soutien à l’innovation, il est fait abstraction du coût d’opportunité. La démarche actuelle du canton contrevient au principe d’économicité des dépenses publiques et à celui de l’intérêt public. Cette situation est d’autant plus préoccupante que Fribourg doit plutôt être considéré comme un canton pauvre comparé aux autres cantons de Suisse (source : élaboration propre sur la base des données de l’OFS).

De l’opération immobilière classique, au rassemblement improvisé d’acteurs académiques

L’intérêt pour les pouvoirs publics d’acquérir et d’exploiter le terrain de l’ancienne brasserie Cardinal était pertinent, et l’est toujours. Cependant, les délais étaient trop courts pour murir les facteurs clé de succès d’un tel projet, de sorte que les premiers écueils de la mise en œuvre sont apparus rapidement. Ils ont donné lieu à une fuite en avant sous forme de promesses intenables. Par ailleurs, du point de vue des autorités publiques, tirer avantage du potentiel innovant d’un lieu ou d’une région ne s’invente pas du jour au lendemain, ni ne se décrète. Cet objectif représente un travail de longue haleine, délicat, pour lequel l’esprit, l’aspect relationnel entre les fonctionnaires et les administrés, ou la stratégie d’ensemble, peuvent s’avérer plus importants que des critères de base tels que la configuration des locaux mis à disposition, les espaces de bureau disponibles, le choix de thématiques ou le montant des investissements publics consentis.

Selon les observations effectuées par des organisations internationales, l’intervention publique est appelée dans ce contexte à se concentrer sur un rôle d’impartialité et d’orientation des acteurs académiques et privés (Digital Innovation – Seizing Policy Opportunities, Guelleci, Paunov, Planes-Satorra, OCDE 2019 ; consulté le 27 mars 2021 sur www.innovationpolicyplatform.org, une plateforme de l’OCDE et de la Banque mondiale créée en 2013). Pour bien comprendre, on peut préciser que cette intervention publique ne devrait plus être destinée à financer le secteur privé et devrait éviter les conflits d’intérêt qui consistent à conseiller un acteur privé dans la gestion de ses affaires et à le financer tout à la fois, qui plus est par le même groupe de personnes, dans un esprit qui confine à celui d’une clique moyenâgeuse.

La première phase des opérations sur le site blueFACTORY a vu le rassemblement pêlemêle de différents acteurs académiques n’ayant pas ou peu d’expérience préalable de collaboration. Il en est résulté des projets intéressants mais relativement éphémères. Ces actions n’ont eu que peu de liens directs avec la création d’une douzaine d’emplois du secteur privé à plus forte valeur ajoutée durant la période. Cette phase s’est conclue par la restructuration du SICHH et une reconversion du NeighborHub, parallèlement à la multiplication de microprojets urbains ou culturels initiés par la Ville de Fribourg. À ce jour, les projets envisagés dans le cadre du futur nouveau bâtiment du Smart Living Lab restent flous, car il est trop tôt pour les préciser.

Un concept obsolète de promotion de l’innovation

Les phases suivantes, mieux préparées que la première, concentrent la démarche sur le rôle du Smart Living Lab, complété par la rénovation des bâtiments accueillant les acteurs académiques existants, l’aménagement de surfaces de bureaux destinées à accueillir des sociétés privées, ainsi que la construction d’immeubles locatifs (logements).

Cependant, le concept de promotion de l’innovation retenu pour le site n’est plus adapté au monde d’aujourd’hui. Il s’agit du modèle de la « triple helix » (Etzkowitz et Leydesdorff, 1995) et de ses modèles dérivés, impliquant les milieux académiques, les entreprises privées et des services étatiques agissant comme intermédiaires actifs. Le site de blueFACTORY a d’ores et déjà été en partie aménagé à cette fin dans une configuration statique. Outre le fait qu’il fonctionne comme une vitrine technologique dans le centre cantonal, son modèle de promotion de l’innovation vise à consolider une démarche publique d’institutionnalisation à la fois du conseil, du financement et de l’hébergement d’acteurs privés ciblés, par le biais des structures institutionnelles Fri Up, Innovation club, Innovation lab, Seed Capital Fribourg, Capital Risque Fribourg, Effort Fribourg et d’autres encore. De plus, on retrouve les mêmes personnes clé dans les différents comités, y compris ceux de la BFF SA et de son conseil d’administration, dans les organes politiques de la Ville de Fribourg et les fonctions rattachées à la Direction cantonale de l’économie et de l’emploi, ce qui complète le verrouillage institutionnel du dispositif.

Cette stratégie de développement du site est regrettable, car le potentiel de la dynamique actuelle, du moins dans les pays membres de l’OCDE et dans le canton de Fribourg, est tout autre. Elle est fondée sur la mobilité, le communautarisme entrepreneurial et l’open innovation ; la relation entre les milieux académiques et les entreprises est à la foi plus directe et plus transparente (Guelleci, Paunov, Planes-Satorra, 2019). Une dynamique communautaire empreinte de mobilité se concrétise particulièrement bien, par exemple, à l’aide des réseaux d’espaces de coworking décentralisés et des groupes de personnes qui les fréquentent, soit en l’occurrence l’inverse de ce qui est mis en oeuvre avec le site blueFACTORY.

Succès et limites des politiques de promotion économique

Garder le sens de la mesure et ne pas céder à la tentation de la surenchère des soutiens publics à l’innovation et à la création d’entreprises nécessite du courage politique, tout comme il en faut pour admettre l’échec de certaines mesures. Il en faut également pour reconnaître le mérite de nouvelles approches adaptées au contexte actuel. Voici quelques pistes.

Les régions de Zurich et de l’arc lémanique soutiennent l’attractivité de leur place économique dans une logique de concurrence avec les lieux les plus renommés à l’échelle internationale. Pour les cantons situés en périphérie, comme Fribourg, une telle logique ne fait aucun sens. Cependant, pour ces cantons périphériques, une réponse possible consiste à mettre en œuvre des aides publiques favorisant une requalification du tissu économique régional avec un plus grand nombre d’activités privées à forte valeur ajoutée ainsi qu’une augmentation du PIB (produit intérieur brut) par habitant. Voici un rapide tour d’horizon de différentes bases légales en la matière (en faisant le choix de laisser de côté les normes internationales).

L’article 1 alinéa 1 de la loi fribourgeoise sur la promotion économique (LPEc) prévoit le maintien et le développement de l’activité économique dans le canton, et la génération de valeur ajoutée à l’échelle des régions du canton.

Le développement de l’économie ne figure cependant pas dans les buts de la constitution du canton de Fribourg de 2004. Son article 26 s’en tient à garantir la liberté économique, et l’article 57 alinéa 1 prévoit que l’État agisse par la mise en œuvre de conditions cadres, en faveur du plein emploi, de la diversité des activités et de l’équilibre des régions. Concernant l’innovation et la création d’entreprises, l’alinéa 2 du même article prévoit un encouragement de la part de l’Etat. L’article 82 énonce le principe d’économicité des dépenses publiques et l’obligation de s’assurer que les tâches accomplies soient toujours efficaces, nécessaires et supportables financièrement.

La Constitution fédérale prévoit à son article 2 de favoriser la prospérité commune et la cohésion interne du pays, étant admis que certains cantons sont plus pauvres et d’autre plus riches. L’article 94 prévoit que la Confédération et les cantons veillent à sauvegarder les intérêts de l’économie nationale et contribuent, avec le secteur de l’économie privée, à la prospérité et à la sécurité économique de la population. Concernant plus particulièrement la politique structurelle, l’article 103 précise que la Confédération peut soutenir les régions économiquement menacées. Au niveau fédéral toujours, la loi fédérale sur la politique régionale (nouvelle politique régionale) est entrée en vigueur le 15 mars 2007. Pour la période d’encouragement 2016-2019, des subsides d’un montant total de 610 millions de francs (152,5 millions de francs par an en moyenne, financés par les cantons et la Confédération) étaient disponibles au titre de cette politique pour l’ensemble des cantons concernés. Pour la période 2020-2023, le canton de Fribourg prévoit ainsi de solliciter auprès de la Confédération un soutien à fonds perdu de 5,896 millions de francs ainsi que des prêts remboursables pour un total de 2 millions de francs.

Dans la pratique, cependant, les aides sont en partie mal adaptées aux véritables besoins des entrepreneurs et aux attentes des investisseurs. Au fil du temps, l’ensemble des instruments de la politique régionale, par exemple, a perdu de son efficacité et de sa transparence à force de rajouts (message du Conseil fédéral du 16 novembre 2005 concernant la nouvelle politique régionale, condensé, p. 225).

De plus, l’analyse comparative effectuée de nos jours par les entreprises et les investisseurs en vue de leurs décisions d’implantation ou d’investissement s’est reportée sur de nouveaux critères. On peut citer le fonctionnement des institutions publiques et leur degré de politisation, la culture locale ou l’esprit général de la population face au travail et aux employeurs, face à la nouveauté ou au changement, le degré de tolérance face aux inégalités de revenus ou de richesse. Il est intéressant de noter que cette évolution est liée aussi aux nouveaux défis de la gestion des ressources humaines et du recrutement, au rôle des médias sociaux et à celui de la mobilité (y compris les phénomènes migratoires), celle-ci étant complexe (groupes de population, régions périphériques, grandes villes ; mouvements pendulaires, migrations à plus grande distance). Le schéma ci-dessous illustre la complexité des défis liés à la mobilité et aux migrations qui ont transformé le canton de Fribourg (tout comme la Suisse), particulièrement durant les vingt dernières années.

Les politiques de promotion économiques, à elles seules, ne permettent plus un éventuel rattrapage d’un canton comparé à ceux présentant systématiquement un fort potentiel de ressources, comme Genève et Zurich. Elles permettent, dans le meilleur des cas, d’éviter une détérioration de la situation socioéconomique.

Pour ces différentes raisons, viser un impact économique à l’échelle d’un canton périphérique, à l’aide principalement d’une politique publique, nécessite l’intervention directe de la Confédération avec des moyens à la fois financiers et structurels supérieurs à ceux du canton concerné (relocalisation de sites de l’administration fédérale, ou grands centres de compétences fédéraux). On peut citer l’institut Paul Scherrer dans le canton d’Argovie (en 1988, l’Institut fédéral de recherche en matière de réacteurs (EIR) et l’Institut suisse de recherches nucléaires (SIN) ont fusionné pour former l’Institut Paul Scherrer, implanté dans la vallée inférieure de l’Aar). Ce projet est financé à plus de 80 % par la Confédération.

Dans le cas du site blueFACTORY, le soutien de la Confédération est beaucoup plus modeste que celui du canton. Même le financement des chaires de l’EPFL sur le site est réparti avec 3 chaires à charge du canton et 2 à charge de l’EPFL. Il faut rappeler aussi que le canton de Fribourg dispose d’une université, qu’il finance, ce qui n’est pas le cas des cantons d’Argovie, du Valais et du Jura par exemple.

L’alternative consiste à mobiliser principalement le secteur privé et à reconnaître que la politique publique en la matière est principalement indirecte. Ce scénario correspond historiquement à l’implantation de très grandes entreprises privées, étant admis que le rôle des acteurs institutionnels s’est avéré très aléatoire en la matière. Cependant, dans le contexte de la dynamique actuelle, de nouvelles perspectives se profilent concernant la mobilisation à large échelle du secteur privé. Cette dynamique trouve sa source dans la conjonction de phénomènes de société nouveaux, dont les plus marquant sont peut-être les suivants, sans prétendre à l’exhaustivité (l’ordre n’est pas pertinent) :

• la dématérialisation ou la digitalisation de l’environnement de travail ;
• l’accélération des cycles d’innovation accompagnée d’un changement plus fréquent d’outils et de méthodes ;
• l’élimination progressive des entraves administratives à la mobilité ;
• le travail à distance, y compris la composition d’équipes dont les membres sont répartis sur plusieurs sites ;
• la multiplication des réseaux d’espaces de coworking ;
• de nouveaux modes d’organisation du travail, du recrutement et du développement des compétences ;
• le souhait de concilier vie privée et carrière professionnelle ;
• la prise de conscience des externalités induites par les mouvements pendulaires et le souhait de les réduire ;
• la multiplication des communautés entrepreneuriales, également devenues plus ouvertes, plus accessibles, plus actives.

Conclusions

L’effet du projet blueFACTORY s’est limité à une politique d’image, favorable dans un premier temps grâce à l’effet d’annonce, en conjonction avec le lancement du Seed Capital public destiné à financer de nouvelles entreprises privées, défavorable une fois l’effet d’annonce passé et les premières difficultés de mise en œuvre rencontrées. Ce cas concret permet de cerner de manière plus générale les politiques en la matière et de mieux comprendre les enjeux actuels. Le modèle blueFACTORY est obsolète et ne permettra vraisemblablement pas d’atteindre les buts visés. Le vote du 13 juin 2021 permettrait ainsi, en cas de refus de la recapitalisation demandée, de donner un signal bienvenu dans le sens d’initier rapidement une restructuration de la gouvernance de la BFF SA (contenant) et de repenser l’exercice du leadership concernant la gestion des contenus sur le site. Quel que soit le résultat du vote, une reprise en main du dossier s’avère nécessaire. De manière plus générale, c’est aussi un appel à redéfinir la relation entre les milieux institutionnels et le secteur privé, à initier un changement de culture dans ce domaine. Cette évolution serait de bon augure pour l’avenir du canton.