Depuis la fin du 20^e siècle, avec la montée en force de l’Etat et de ses moyens, ainsi que la sophistication des politiques, la question taraude les élus. Récemment, la digitalisation a porté le coup de grâce : en quelle mesure peut-on appliquer au secteur public les recettes ayant fait leurs preuves dans le secteur privé ? Pour tenter d’y répondre, voici une invitation à travailler un cas fictif dans lequel on compare la situation de Google (ou de la société mère Alphabet) à celle de l’Etat de Fribourg. Prêts à relever le défi ?

Quelques repères

Alphabet :
Chiffre d’affaires : 136 milliard de $ (2018)
Nombre d’entités principales : 19
Nombre de collaborateurs : 98’000

Etat de Fribourg :
Equivalent chiffre d’affaires : 3.814 milliard de francs
Nombre d’entités principales : 23
Nombre estimé de collaborateurs : 21’440

Les estimations pour l’Etat de Fribourg incluent les TPF et la BCF. C’est un choix arbitraire pour faciliter l’exercice. Concernant l’équivalent du chiffre d’affaires, l’estimation est très prudente. Elle est proche du coût de revient des prestations, un peu sur le modèle du calcul de la part publique du PIB. On pourrait la multiplier par deux, voire par dix, pour se rapprocher d’une valorisation similaire à celle du secteur privé où les prix sont déterminés principalement par des facteurs économiques et liés aux préférences des consommateurs. Cette approche est partielle et purement quantitative. Mais surprise : dans les grandes lignes et sur la base de ces critères-là, l’Etat de Fribourg soutient la comparaison avec une organisation telle qu’Alphabet, puisque les chiffres d’affaires sont presque du même ordre de grandeur, tout comme le nombre d’entités et de collaborateurs.

Le trait caractéristique de l’innovation chez Alphabet

Les méthodes appliquées par cette très grande entreprise sont régulièrement médiatisées et n’ont pas laissé les décideurs indifférents. Elles font écho à des méthodes de gestion très tendance et bénéficient aussi de la visibilité que leur donnent des établissements académiques anglo-saxons : méthodes agiles, lieu de travail transformé en lieu de vie, culture startup, investissements généreux et désinvestissements fréquents, digitalisation, intelligence artificielle, modèles d’affaires de longue traîne.

La politique d’innovation la plus marquante d‘Alphabet consiste à repérer de jeunes entreprises prometteuses ainsi que des spin-off potentielles, puis à investir dans ces dernières. Assez rapidement, elles sont jugées sur leurs résultats, avec deux alternatives : les succès donnent lieu à une intégration de la startup et de son produit dans la galaxie Alphabet. Pour ce qui est des échecs, Alphabet tire la prise et tourne la page. C’est très simple, et à ce jour, très rentable malgré les pertes sur investissements. Sans qu’on ne s’en rende compte, un grand nombre de produits ont été abandonnés : environ 180 produits, et autant d’équipes, spin-off ou startups, se sont vus « tirer la prise » depuis 1997, soit près de 8 chaque année, durant 22 ans d’activité (Clément Kolodziejczak, BDM Media, 27 mars 2019 ; Cody Ogden : Killed by Google, ou le cimetière des services et applications abandonnés par Google).

…et en ce qui concerne l’Etat de Fribourg ?

Celui-ci investit régulièrement des sommes importantes dans des changements ou de nouveaux organismes et initiatives diverses, avec des résultats parfois intéressants, et souvent médiocres. Tout comme Alphabet, ce n’est pas faute d’avoir agi le mieux possible pour répondre à l’évolution du marché ou des besoins de la population. Concernant les succès, ils se manifestent tout de même régulièrement, sous la forme d’un changement bien conduit, au bon moment : nouveaux statuts de l’OCN, des EEF, de l’ECAB, de la Haute école de gestion ; ou sous la forme d’une pérennisation de nouvelles initiatives, telles que Fribourg pour tous, Envole-moi, REPER et Prefo, fribap, Plateforme jeunes, FFJ, la FTTH, pour citer quelques exemples. Il y en a bien d’autres encore. Toutefois la comparaison avec Alphabet s’arrête là, car si cette dernière tire la prise en cas d’échec, il n’en est rien concernant l’Etat de Fribourg, lié à des impératifs que les organisations privées ne connaissent pas.

Un premier impératif est politique : il est très difficile d’assumer publiquement un grand nombre d’échecs lorsque ceux-ci sont financés par le contribuable, ni en cours de législature ni au-delà. Ce n’est qu’en de rares occasions que des mesures d’assainissement d’une ampleur significative sont prises, habituellement accompagnées d’un changement des règles générales de fonctionnement du domaine d’activité (par exemple réforme du système judiciaire pénal, réforme de la procédure administrative, assainissement de l’activité fiduciaire, réforme de la fiscalité internationale, restructuration des GFM, de l’HFR, du SBat, du SITEL etc).

Un second impératif ressort des limites de l’action de l’Etat. Lorsque des tiers, des citoyens ou de simples administrés sont directement touchés par l’action de l’Etat, ce dernier ne peut agir que dans les limites fixées par plusieurs principes constitutionnels différents de ceux qui s’appliquent à la libre entreprise ou à la liberté de commerce : légalité, subsidiarité, proportionnalité, compétences communales, cantonales, fédérales. Tirer simplement la prise d’un organisme ou d’une initiative publique en situation d’échec est donc rarement possible. L’obligation d’éviter les conséquences négatives à court terme pour les personnes et les autres entités publiques touchées l’emporte sur l’intérêt à assainir la situation à moyen terme. L’échec ne peut ressortir que d’une analyse de priorités et de budget (principe d’économicité) en conjonction d’un constat démontrant l’absence d’impact de l’organisme en termes de politique publique. S’il y a bien quelques similitudes avec la conduite d’une grande organisation privée, la gouvernance et les critères de décision sont différents.

Comment innover dans les milieux institutionnels en évitant de futurs assainissements aussi impopulaires que disproportionnés ?

Dans le contexte institutionnel, l’erreur fréquente des décideurs est de confondre méthode métier (par exemple une méthode agile pour un projet informatique) avec gouvernance institutionnelle (conduite d’un ensemble d’entités publiques). Ni les méthodes agiles, ni non plus par exemple la méthode HERMES ou la gouvernance des données et des systèmes d’information, ne peuvent servir de gouvernance institutionnelle. Tout comme l’analyse de rentabilité purement financière ne peut, non plus, être le critère principal de décision. Ce sera plutôt une analyse de priorités conjointement à une analyse budgétaire qui seront choisies. Quel est la rentabilité d’un(e) gendarme, d’un(e) enseignant(e), d’un(e) infirmier(ère) ou d’un(e) conseiller(ère) d’Etat ? Quel est la rentabilité d’organisations telles que l’HFR, le SITEL ou une haute école ? On voit bien que dans le secteur public, la question se pose différemment que dans le secteur privé, même si les améliorations continues organisationnelles ou les mesures d’améliorations de rentabilité sont importantes et doivent être appliquées dans le secteur public aussi. De plus, ces mesures sont accompagnées de réflexions sur les synergies, les doublons, les effets de seuil et de taille critique, la politique de ressources humaines, la mobilisation des acteurs du secteur privé en réponse aux problèmes de société.

Les pièges à éviter

On ne peut pas conduire un groupe d’entités publiques de la même manière qu’on conduit une organisation qui vend des cartes de téléphone prépayées ou des publicités Google Ads. La tentation est cependant bien réelle pour les élus du pouvoir exécutif, car il n’y a actuellement pas de solution éprouvée face aux défis importants auxquels doivent faire face les services publics : transformation digitale, complexification des situations humaines, forte augmentation des coûts de personnel liés aux exigences de qualité dans les domaines stratégiques de l’action publique. Il faut dès lors clairement identifier et promouvoir les pratiques de bonne gouvernance dans le contexte institutionnel. Surtout, celles-ci ne peuvent provenir de consultants proposant les solutions ayant fait leurs preuves dans le secteur privé ni ressortir de techniques purement opérationnelles telles que méthodes agiles, benchmark, net promoter score, indicateurs de performance, brainstorming, concours d’idées, analyse de marché ou de positionnement concurrentiel.

Replacer la gouvernance au centre de la stratégie des milieux institutionnels

En effet, ces techniques trouvent leur place en amont du travail de gouvernance, et après que celui-ci a été effectué, au moment de réaliser concrètement les mesures décidées et en complément du cadre fixé. Elles ne se substituent pas au travail de gouvernance. Il faut tirer la sonnette d’alarme sur ce point. Un nombre grandissant de cas permettent de constater que lorsque les techniques opérationnelles précitées ont été utilisées à mauvais escient dans les activités de gouvernance, il s’ensuit un échec à la fois sur le plan opérationnel et pour le développement de moyen terme. On peut citer le cas des CFF durant ces dernières années. Autre exemple, le rejet de la part de citoyennes et citoyens, plutôt jeunes, de confier la gestion de l’identité numérique (passeport numérique suisse e-ID) à des organismes privés. La jeune génération, qui n’a connu que les contextes récents, différentie les enjeux du secteur privé de ceux du secteur public, alors que l’ancienne génération donne le sentiment de ne pas comprendre clairement. En effet dans ce cas par exemple, une majorité des élus fédéraux a proposé de reléguer au secteur privé ce qu’elle considère comme des tâches informatiques, alors qu’il s’agit de cadrer, par une gouvernance institutionnelle, la digitalisation d’activités dont il semble compréhensible qu’elles restent plutôt le fait du secteur public en l’absence d’autre impératif.

Pour clore cet exercice, on souhaite à toutes les entités de l’Etat de Fribourg une évolution favorable de leur gouvernance institutionnelle qui leur permettra de traverser dans les meilleures conditions la transformation digitale et d’autres adaptations rendues nécessaires par les défis du monde d’aujourd’hui. J’accompagne également les organismes publics qui en ont la volonté dans une démarche visant un impact tangible et une culture institutionnelle exemplaire.

Bonne semaine à toutes et à tous !